Б.В. Сазонов

 

ФОРМИРОВАНИЕ ПАРТНЕРСТВ В СТРУКТУРЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

 

 

Территориальные партнерства являются одним из наиболее ярких и перспективных проявлений демократизации территориально-административного управления – перехода от моносубъектных моделей управления к полисубъектным. Наряду с общей демократической тенденцией побудительной причиной становления территориальных партнерств стало распространение инновационного подхода за пределы собственно производственных систем, его экспансия на общественные системы, в том числе и на организацию территориальной жизнедеятельности. Эта форма управления только выходит из зачаточного состояния, и ее широкое распространение должно пройти достаточно длинный путь, поскольку оно нуждается в серьезных правовых, организационных, финансовых и даже психологических изменениях. В задачу нашего исследования входили как теоретический анализ значимости территориальных партнерств с точки зрения этих двух магистральных общественных процессов, так и прикладная работа по апробации намеченных ранее методов формирования партнерств [1] на конкретных территориях.

 

 

Территориальное управление: формирование предмета деятельности.

 

Для нас сегодня представляется вполне естественным разнообразие, множественность и сложность предметов территориального (административно-территориального, если быть более точным) управления, которые образуют определенную систему. Можно сказать иначе: система территориальной администрации управляет территориальной системой. В зависимости от типа экономической формации управляющая и управляемая системы могут быть более или менее масштабными. При социализме они имели тотальный охват – нормировалось, планировалось и реализовывалось посредством административных механизмов, по идее, все в  процессах жизнедеятельности. Развитый рынок многое берет на себя, но, по сути дела, очень многое сохраняя в качественной природе предмета административно-территориального управления. И лишь сегодня, в силу отмеченных выше тенденций в этом управлении наметились качественные трансформации.

Несмотря на очевидную естественность сложившегося положения, оно имеет четко очерчиваемое историческое, искусственное происхождение, причем относительно недавнее. Если не обращаться к прерванной в свое время римской градоустроительной (термин более точный, нежели «градостроительной») практике, то истоки современного состояния лежат в Британии XIX века. Красочно описанное Ф. Энгельсом положение с бурно развивающимися городами – трущобы, антисанитария, нехватка чистой воды, плохой воздух, преступность – было таково, что единственным выходом было бы закрыть эти города и вернуться к малым поселениям. Однако век паровых машин и базирующейся на них капиталистической экономики делал это невозможным. Заметим, не вообще промышленного развития, а отмеченной специфики промышленного развития. Первоначально промышленность в Англии была привязана именно к малым поселениям, ориентируясь на местонахождение природных и энергетических ресурсов. Паровая машина позволила концентрировать, без видимых ограничений, производство и людей во все увеличивающихся городах, последствия чего не преминул отметить критик капитализма Энгельс.

Однако британская городская администрация пошла другим путем, вводя и развивая специфическое муниципальное управление. Если ранее городское управление занималось обеспечением деятельности небольшого количества публичных мест, полицейским надзором, созданием определенных инженерных сооружений, а также упорядочением – в градоустроительных формах и градостроительными средствами – властных отношений и связанных с ними отношений собственности, то теперь оно перешло к таким вопросам как здоровье населения и его образовательный уровень как формы контроля над образом жизни населения, прежде всего именно трущобного. Деление территории на санитарные и учебные округа становится одним из главных. (Армия, церковь, парламентская демократия или партократия могут в разных странах и разных ситуациях отлагаться в собственных формах административно-территориального членения.) Далее это развивается в том числе как разветвленная система социального обеспечения. 

Для ведения новых предметов администрация привлекает специалистов, в том числе ученых – медиков и педагогов, формирует новые профессии, такие как гигиенист, социальный работник, развивает социальную статистику и формирует потребность в ученых – социологах, экономистах, способных работать с этой статистикой. В качестве инструмента управления разрабатываются различные системы нормирования и органы нормативного контроля. Все это требует дополнительных финансовых затрат, а потому возникают новые источники муниципальных бюджетов и механизмы бюджетной работы, которые затрагивают разнородные социальные силы.

Эта надстраивающаяся «взаимоувязывающаяся» система сервиса[1] по отношению к, казалось бы, простым исходным управленческим задачам создает новую глубину и объемность предмету административного управления, привносит в него собственные законы развития, делает его относительно автономным по отношению к административному управлению. Различие политических подходов и научных концепций превращают предмет административного управления в пространство деятельности многих субъектов социальной сферы: политиков, ученых, «общественности» – в той мере, в какой определенные силы заявить о своей самостоятельности. В зависимости от уровня притязаний и радикализма «общественности», ее идеологических и организационных способностей управленческий предмет может терять муниципальные очертания, превращаясь, как это было в случае с Энгельсом, в арену общественно-политической борьбы.

Важно, что конечный потребитель управленческих усилий и забот, так называемое «население» остается во всех этих играх объектом совокупной управленческой деятельности, а эта последняя работает по патерналистской модели.

Возвращаясь к истории становления муниципального предмета управления, отметим следующий важнейший шаг, обусловленный тем, что по мере роста городов на первый план выходят проблемы регулирования земельного фонда в длительной временной перспективе. Эта проблема вызвана характером индустриального строительства[2]. Для того чтобы создать  или развить существующее крупное индустриальное производство надо разработать его проект, найти инвестиции и осуществить капитальное строительство, определиться с потребностью в рабочей силе и, если нельзя привлечь готовый персонал, предусмотреть формирование нового. А это означает строительство нового жилья для работников и членов их семей (помним, что с бараками для одиночек пришлось покончить), строительство учреждений общественного обслуживания и т.д. Для города это выражается в планировании на возможно более отдаленную перспективу землеотводов под промышленное строительство, под жилье, под общественное обслуживание, а также развитие всей инженерной инфраструктуры типа дорог, транспорта, подземных коммуникаций, очистных сооружений и т.д. В наиболее мягком варианте муниципалитеты ограничиваются прогнозом общей ситуации, резервированием и выделением земельных ресурсов, отдавая на откуп коммерческим структурам выполнение всех конкретных основных и сервисных задач. Однако на практике такая идиллия не осуществима, и муниципалитеты принимают на себя существенную часть этих задач, решение которых зачастую оказывается взаимопротиворечивым. Так, пытаясь минимизировать свои предметные обязательства и снизить остроту прогнозных неудач, муниципалитеты в стратегическом плане давно и достаточно безуспешно борются с ростом городской структуры. Но чтобы увеличивать налогооблагаемую базу, бороться со стагнацией старых производств и привлекать новые, расширять услуги  муниципалитеты вынуждены согласиться с постоянным расширением городов.

Оставляя в стороне все идеологические и фиксируя только административно-технологические моменты скажем, что Советская власть как форма территориального управления взяла на себя поистине титаническую задачу. Она максимально расширила предмет этого управления, в частности, предмет городского социального управления. Совокупность всех производственных и человеческих потребностей сейчас и на перспективу стала, в идеале, предметом анализа, планирования, обеспечения. При всем том это, скорее, экстенсивный рост, нежели революция в территориально-административном управлении: произошло наращивание предметов ведения и тотальное огосударствление всех механизмов предметной деятельности. Однако образцы такого типа организации были и есть в любой капиталистической системе (школьное образование, здравоохранение). Поэтому шведский или французский опыт был вполне понятен советскому городскому чиновнику и сопоставим с его собственным. Это не значит, конечно, что в деятельности советской городской администрации не появилось множество управленческо-технологических новаций. Напротив, их было довольно много, и исторический опыт с этой точки зрения представляется уникальным и сохраняющим определенное позитивное значение – как любой предельный эксперимент.

   Одной их главных задач-проблем советского территориального администрирования стало требование полноты обеспечения социальных потребностей населения – в смысле перечисления всех этих потребностей (предположительно – для всех слоев населения) и полноты удовлетворения каждой из них. Первая задача так и не была решена удовлетворительно, поскольку социальные потребности были замещены типами учреждений обслуживания, формируемыми на основании технологических характеристик обслуживания. (По этому поводу подробнее смотри [2]. В данной работе, в частности, показано, что этот дефект не является родовой характеристикой социализма, но вызван отраслевым принципом организации социалистического народного хозяйства. Однако казалось бы ушедший в прошлое феномен работает и сегодня, поскольку современная градоустроительная российская практика унаследовала этот дефект, со всеми вытекающими последствиями.) Вторая задача решалась в практике планирования, которая учитывала наличные ресурсы и распределяла их по определенным правилам: формально – согласно принципу социального равенства, неформально – обеспечивая привилегированные слои (масштабы этого сегодня кажутся смешными) и ВПК.

Отказ от действия рыночных механизмов поставил перед советской территориальной администрацией задачи, которые традиционно не возникали перед капиталистическими коллегами, но в какой-то момент оказались общими. В Союзе это была задача построения нового социалистического города, отличного от буржуазных прототипов – при реконструкции старых или строительстве новых в ходе ускоренной индустриализации. (Запад получил похожую задачу в связи с восстановлением, фактически с нуля, разрушенных во время Второй мировой войны городов.) Новый город должен был быть спроектирован с нуля, в соответствии с некоторой моделью, которая в том числе должна была отвечать критериям социальной полноты, и реализован методами плановой экономики. Приходится констатировать, что социально-градостроительная модель – и в Союзе, и на Западе – создавалась в основном внутри градостроительного цеха. Но если на Западе она постоянно корректировалась рыночной практикой и открытой профессиональной критикой, то в нашей стране она до сих пор сохраняет исходные черты посредственной (даже не социалистической, а общинной) идеологизации и не менее посредственного теоретизирования. (Повторюсь, что такой результат не является непреложным следствием социалистической природы, хотя высокая вероятность подобного исхода коренится в его природной ригидности.)      

Предельная рационализация управленческой деятельности, в том числе акцент на задачах социального проектирования в контексте управляемого общественного прогресса, потребовала развитой технологии методов анализа, программирования, проектирования и планирования. Можно говорить о том, что был сформирован социальный институт управления общественным развитием со всей институциональной структурой, включая структуру исследовательских и проектных организаций, подготовку профессионалов, разработку теоретического и методологического обеспечения, нормативно-правовой базы. Этот советский институт прекратил, фактически, существование, а социальное проектирование подвергается сегодня наиболее резкой идеологизированной критике именно в нашей стране как одно из социалистических заблуждений (что неточно просто исторически), без исследовательской рефлексии, которая бы имела целью снятие тех же методологических результатов.

Теперь мы возвращаемся к неким истокам. Вопрос в том, достаточно ли для этого уйти от тотального огосударствления к старой рыночной ситуации? Избавиться от тотального патернализма, он же – бюрократический контроль, и правильно передать многие советские управленческие функции рынку, создав для него нормальные правила игры? Почистить предмет управления и организационную структуру от лишних обязательств? (Как показывает практика, это вполне реальная линия: местная власть может отказываться заниматься разваливающимися промышленностью и сельским хозяйством на том основании, что теперь это дело коммерческого сектора.)

Полагаю, что наметились реальные шаги по построению новой модели территориального управления, которые можно назвать полисубъектными или политическим – в том смысле, что внутри пространства территориального управления помимо традиционного единственного субъекта управления («моносубъекта») появляются другие субъекты, с которыми старая администрация вынуждена выстраивать не властные, а политические отношения. Сегодня новый тип отношений занимает очень небольшое место в основной их массе, однако проблемы, с которыми сталкивается старая администрация таковы, что вынужденная для них управленческая новация может оказаться магистралью развития территориального управления. 

 

 

 

 

 

Новая модель территориального управления: полисубъектность управления в политическом пространстве

 

Традиционная «моносубъектная» модель территориального управления в наиболее обобщенном виде может быть представлена в схеме «Субъект управления → Объект-Предметы управления».

В качестве субъекта управления действует более или менее сложная организационная система, ядром которой является административная властная структура, выстроенная по иерархическому принципу подчинения низа верху, и его сервисное окружение, которое по заказу ядра выполняет исследовательскую, проектную, подрядную и иную работу. Территория по отношению к этому субъекту является внешним объектом, на который он воздействует с помощью сервисных служб и организаций, реализуя те или иные свои цели по отношению к этому объекту. Управление при этом отличается от кормления и сбора дани тем, что управляющий кровно заинтересован в продолжении жизни своего объекта и, по возможности, благополучной, поскольку от уровня этого благополучия в какой-то мере зависит его собственное благополучие и спокойствие. Можно сказать, что управленец относится к своему объекту как к организму. В этом организме управленец «вырезает» зоны своего непосредственного (конечно, с помощью названных инструментов) воздействия или предметы. То каковы эти предметы, определяется как проблемами, с которыми сталкивается управленец на своем объекте, так и инструментами, которые он может использовать. Управление достигает развитого (институционального) состояния тогда, когда управляемый объект-организм оестествляет в себе предметную структуру управления и не способен воспроизводиться без управленческой надстройки.

Выше мы отметили, что развертывая предметы своей деятельности посредством привлечения сервисных служб и инструментов, порождая тем самым объемные организационные и семиотические системы, управленец создает пространство для вмешательства других сил, таких как политики, не ангажированные властью ученые, общественные силы и движения. В рыночных условиях мощной влиятельной силой является бизнес, который приходит на территорию и оказывает определяющее влияние на ее развитие. При всем том остается под вопросом, в какой мере эти территориальные детерминанты становятся именно субъектами территориального управления, в частности, в какой мере они относятся к территории как к организму, чье выживание и благосостояние отслеживают в качестве собственной задачи. Скорее всего, перечисленные силы оставляют за администрацией территориально-управленческую функцию (в частности потому, что не хотят и профессионально не могут взять на себя ответственность за выполнение рутинной и тяжелой работы, которая лежит на ней) и рассматривают ее  как партнера в других пространствах, прежде всего экономическом или социальном. Косвенным показателем такого положения дел является «население», которое во всех этих играх остается объектом патерналистского внимания администрации. 

Идеологи либерализма и демократии давно отметили этот факт и попытались преодолеть его с помощью таких технологических приемов как самоуправление – слом гомогенной административно-управленческой вертикали посредством выборности глав муниципалитетов, и введения избираемой населением законодательной ветви власти – в дополнение к администрации как исполнительной власти. Однако это – делегированные формы участия населения в территориальном управлении, и делегаты давно научились манипулировать избирательным процессом, а работа избранных и созданных администрацией органов фактически перестает различаться[3].

 Тем не менее, новая ситуация, с которой сталкивается территориальное управление, порождаемые при этом проблемы актуализируют модель многих субъектов территориального управления. Прежде чем переходить к описанию этих субъектов в новой ситуации, я нарисую обобщенную схему, в которой вписаны эти две модели управления, и проинтерпретирую изображенное. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

         На оси ординат отложены формы представления-существования организмического объекта территориального управления, специфические для каждой модели управления.

На оси абсцисс представлены две модели управления.

Нижняя фиксирует моносубъектное управление – для него территория выступает в качестве объекта, который управляется через совокупность предметов управленческого воздействия (оестествляемых в структуре объекта-организма по мере возникновения новых предметностей).

В верхней части оси представлена полисубъектная модель, в которой субъектами управления организмическим объектом наряду с администрацией выступают также другие члены территориального сообщества. Субъектообразующей характеристикой является наличие некоторого территориального ресурса, который  администрация перераспределяет в пользу тех или иных субъектов. Перераспределяемым властным ресурсом могут быть бюджетные финансы, правовые, собственно властные, вообще, все то, что власть умеет превращать в свой ресурс. Каждый из вновь появившихся в управленческом пространстве субъектов несет собственный ресурс, который начинает работать на городской организм, и именно ради этого власть идет на перераспределение, т.е. потерю части своего ресурса. В отличие от властного субъекта, ресурсы которого достаточно жестко закреплены правом, ресурсы других субъектов являются открытым классом, и ресурсом может быть все то, что этот субъект сумеет сделать таковым. Активное включение субъекта в управленческое пространство само уже является ресурсом.

Полисубъектная модель управления отнюдь не вытесняет моносубъектную.  И делает это не только в силу сегодняшней временной слабости, но в силу принципиальных оснований, поскольку каждая из моделей решает свои задачи. Моносубъектная модель удерживает предметную структуру объекта, тогда как полисубъектная модель позволяет осуществлять управленческие воздействия более свободно, действовать ситуационно. Требование к территориальному управлению быть ситуационным и заставляет последнее прибегать к полисубъектной модели.

Ситуационное поведение территориального управления (в отличие от воспроизведения некоторого устоявшегося порядка) и потребность в других субъектах управления появляются как следствия тотального распространения инновационного подхода.

Собственно инновационный подход появился на Западе после Второй мировой войны в качестве инновационной политики поведения фирм на остро конкурентных рынках[4]. Для преодоления падения нормы прибыли в условиях роста основного капитала была разработана технология непрерывного роста потребительского спроса за счет постоянного обновления потребляемых товаров и услуг. Традиционная ограниченность рынков потребления преодолевалась за счет того, что на рынке появлялись и активно рекламировались и внедрялись массовые товары и услуги с новыми потребительскими свойствами в тех же ценовых границах, что и старые. Потребность в новом формировалась в качестве самостоятельной ценности. И это в дальнейшем получило распространение на все виды деятельности, в том числе и непроизводственные. Сегодня в попкультуре, в развиваемом как сфера услуг образовании  появившиеся новинки также живут по законам жизненного цикла «изделий», т.е. изначально планируются сроки их ухода со сцены ради смены их более новыми и так далее. Потребительский, в том числе финансовый спрос подогревается и удовлетворяется непрерывно.

Инновационная стратегия поведения производственных фирм на рынке в развитых странах была подхвачена соответствующими национальными государственными структурами: правовые инструменты, налоговые льготы, прямые и косвенные финансовые бюджетные и внебюджетные вливания были нацелены на поддержку своих национальных инновационных фирм на международных рынках. По мере понимания особой инновационной роли малых фирм, государства этих стран разработали политику поддержки малого предпринимательства, решая одновременно серьезные социальные задачи. В совокупности подобные шаги оформились в то, что сегодня называют инновационной политикой или, шире, инновационным стилем жизни.

Для того, чтобы осуществлять регулярное качественное обновление продукции и услуг фирмы разработали специфический механизм связи производства с инженерными разработками и их научным обеспечением. Если ранее от появления научной идеи до ее освоения инженерной мыслью и, далее, от освоения инженерных разработок до массового производства проходили годы и десятилетия, то теперь эти сроки сократились на порядок и более. Произошло это за счет перевертывания отношения между названными участниками так называемого научно-технического прогресса. Теперь исследователь и проектировщик рыночного спроса определяет то, что должно в кратчайшие сроки выпустить производство, а это последнее вместе с маркетологом дает жесткий по времени и по содержанию заказ инженерным подразделениям, которые, в свою очередь, требуют от науки не только придерживаться имманентной логики исследования, но решить их проблемы в четкие сроки и с четким качеством. Такая система получила название Industrial research (IR). Она очень похожа на то, что было создано в Союзе под названием «Научно-производственные объединения». В военной области, соревнуясь на международных рынках вооружений, они были в части новшеств достаточно успешными (до сих пор наша военная промышленность остается наиболее конкурентной), но находились вне экономики (действовали с точки зрения государственной целесообразности, а не нормы прибыли). В гражданской области вне рыночной конкуренции находились предприятия-производители, которые не испытывали западной потребности в проведении инновационной стратегии, а потому, как казалось, выступали главным тормозом в хорошей, как, опять таки, казалось, организационной схеме НПО.

Схематизируя принципы инновационного подхода, скажем следующее. В основе лежит инновационная политика фирм, которая кладет во главу угла маркетинговые исследования, изучая и проектируя будущий спрос. Далее влияние маркетинга проявляется в том, что заказ на новые изделия идет по цепочке «производство – инженерные разработки и исследования – прикладные научные исследования». Производство новшеств организуется не как штучное, но потоком по схеме жизненных циклов (что вызвано, в частности, тем, что лишь некоторое количество новшеств оказывается коммерчески прибыльным). Инновационный подход означает поддержку данной политики фирм со стороны властных структур и формирование многочисленных институциональных элементов, обслуживающих главный инновационный механизм (таких как малый бизнес, рисковый капитал), а также включает в себя распространение инновационных принципов на все сферы общественной жизни. В расширительном смысле это – инновационный образ жизни, который претендует на тотальный охват всей деятельности, в частности того, что появилось и продолжает появляться в итоге инновационного подхода. Сюда попадает, к примеру, информатизация общества.

Инновационные подход и образ жизни не могли не коснуться территориального управления, в частности, поставив перед ним трудно разрешимые проблемы.

Одна из них коснулась механизма управления развитием территории по отношению к длительным временным интервалам. Ранее было более или менее понятно, подо что и в каких масштабах делать землеотводы (какого рода производства, какую рабочую силу, какие услуги). Современная инновационная динамика делает неосмысленными предсказания, выполненные на основе старой методологии экстенсивного роста. Поэтому вместо традиционного генерального планирования территорий приходит их «правовое зонирование»: власть нормирует лишь характер использования территории и возможные ограничения, а что именно будет размещено на ней, определяет прежде всего конкуренция претендентов. Но не только она. Администрация заинтересована в том, чтобы новое предприятие (в широком смысле слова, идущего от предпринимательства) оказалось жизнеспособным на длительный срок, тянуло за собой другие перспективные предприятия, способствовало росту кадрового потенциала, было высоко доходным. Поэтому процесс предпринимательского «заселения» находится в поле внимания администрации и под ее определенным контролем – политикой по отношению к работающим и предполагающим работать на территории фирмам с использованием всего арсенала доступных власти средств.  

Практически всем, даже вполне благополучным территориям приходится бороться на межтерриториальных инвестиционных рынках за выгодные предприятия и инвестиции под них, предлагая нечто привлекательное, которое, в соответствии с современной идеологией, должно содержать определенную новизну и перспективу. Другими словами, администрация вынуждена осваивать методы современного маркетинга, где на инвестиционные рынки выбрасывается такой товар как город или поселение иного типа.

Подобно тому, как ранее появилась инновационная политика поведения фирм на рынке товаров и услуг, теперь складывается инновационная политика поведения территориальных администраций («города»,  подразумевая под этим безличным термином полисубъектную управленческую систему) на инвестиционных рынках. Если технологическим средством для фирм выступила система индустриальных исследования (IR), то для города такой технологией является развитие по точкам роста (ТР). Суть этой технологии в следующем.

Планируя свое будущее, город должен сделать ставку на нечто, что, с одной стороны, позволит вызвать интерес внешней среды – инвесторов, предпринимателей, профессионалов или каких-то других людей, чье появление на территории пойдет ей на пользу, а с другой – будучи относительно локальной областью территориальной жизнедеятельности, способно выступить в качестве локомотива, который потянет за собой другие области.

В принципе, в таком подходе нет ничего нового, и существовали достаточно стандартные приемы привлечения внешних ресурсов ради решения внутри территориальных задач. И раньше, скажем, город был заинтересован в привлечении тех или иных производств.  Для капиталистической экономики с ее безработицей это давало рабочие места и дополнительные доходы в бюджет.  Для социалистической экономики с постоянным дефицитом рабочей силы чаще всего решались другие задачи, такие как получение дополнительных государственных капвложений не только в производственную, а и в социальную сферу. К такому способу развития территориальные администрации стремились ради увеличения веса в региональной или даже всесоюзной структуре народного хозяйства, ради роста численности населения, что позволяло переходить на новую ступень в иерархии городов и получать тем самым лучшую категорию в плановом распределении ресурсов. В качестве средств для привлечения производств использовались хорошее географическое положение, наличие удобных свободных территорий, развитой инфраструктуры, профессиональных кадров и, конечно, связи с теми, кто принимал соответствующие решения.

Сегодня эта простая логика продолжает эксплуатироваться администрацией, но сталкивается с разнообразными трудностями: население даже бедных территорий выступает, по примеру более счастливых современников, против экологически грязных и опасных производств, желание продать туристам грибы и чистый воздух приводит к перепроизводству предложений при, почему-то, вялом спросе. А экологически чистые, технологически передовые и инвестиционно привлекательные предприятия оказываются слишком капризными с точки зрения тех благ, которые может предложить территория.

Сложность поведения территорий на инновационном рынке, однако, не исчерпываются тем, что названо выше. Для очень многих это не только борьба за внешнего инвестора и внешние источники дохода (будь то капитальное строительство или поток туристов), но проблемы так называемого «внутреннего» маркетинга: умение и возможность «продать» свою территорию тем, кто ее уже населяет. Продать – собственной молодежи, которая не видит перспектив в родном поселке, малом, среднем и даже большом городе, возможному среднему классу, который готов был бы подключиться к малому бизнесу, но почему-то встречает системное сопротивление власти, крупному бизнесу, который вывозит капиталы и детей за рубеж.

Преодоление современных проблем внешнего и внутреннего маркетинга территорий не может осуществиться силами только администрации, и одним из возможных ходов является подключение к процессам управления, наряду с властью, так называемого «населения», под которым имеется ввиду незадействованный потенциал тех, кто живет на данной территории, бизнеса и любых других лиц и объединений, способных стать территориальными субъектами. Территориальные партнерства являются одной из форм полисубъектной модели управления. (Понятие о территориальных субъектах и некоторые методы субъективации, в том числе методы формирования территориальных партнерств рассмотрены нами в [1].)

 

 

Территориальные партнерства как форма полисубъектного управления

 

Нами была проделана работа прикладного характера, где различным муниципальным образованиям предлагалось выстраивать стратегию развития в соответствии с методологией формирования точек городского роста, выращивания множества субъектов территориального управления и развития, а также создания полисубъектных партнерств, которые были бы правомочны и дееспособны решать задачи территориального развития. Очевидно, что это предложение должно было столкнуться с психологической и организационной неготовностью территориальных администраций использовать данную методологию. Один из предварительных вопросов, следовательно, заключался в том, в какой мере трудности, объективно стоящие и осознаваемые администрациями, продвигали их в сторону новых способов управленческой деятельности.

 Решение этого предварительного, казалось бы, вопроса на деле оказывалось основным. При этом на поверхности лежит так называемый субъективный фактор, который на деле демонстрирует совокупность институциональных барьеров на пути распространения новой методологии.

В наиболее простой форме субъективный фактор проявился в городе З. Московской области. Работа в рамках обсуждаемого подхода была согласована с мэром этого небольшого (около десяти тысяч жителей), но древнего и исторически значимого в истории России городка, и велась на средства Фонда Сороса в течение нескольких месяцев. На последующих выборах произошла смена мэра, и новый мэр отказался продолжать эту работу, поскольку ее не благословил настоятель примыкающего к городу монастыря – он посчитал Сороса иностранным шпионом. Данный факт свидетельствует о традиционной для абсолютистской Руси значимости субъективных черт правителя, в противовес правовой преемственности городской политики в демократических государствах. В той или иной форме с этой институциональной особенностью отечественной власти нам приходилось сталкиваться постоянно. Это означает, что любая инновация в территориальном управлении может быть успешна только при двух условиях: правовом закреплении инновации (что противоречит самой сути инновации – прежде, чем получить правовое закрепление, она должна быть апробирована в какой-то практике, причем с осознанием высокой доли риска о отношению к результату) и жесткой поддержке верхнего управленческого уровня.

Необходимость поддержки сверху демонстрируют другие примеры нашей работы, часть из которых закончилась более благополучно.

В малом историческом городе У. Ярославской области под эгидой управления культурой была успешно начата программа по одному из направлений развития туризма, которая опиралась на инициативу активного молодежного коллектива и вылилась в определенное, правда, формально не закрепленное партнерство (взаимные обязательства выполнялись на основе устной договоренности). В силу внутренних трений в структуре администрации вся программа по развитию туризма с ее ресурсами была передана в управление экономики, которое посчитало старые договоренности по названной подпрограмме не значимыми.

В малом историческом городе М. Чувашской Республики начавшаяся партнерская работа (о которой ниже) регулярно наталкивалась на трудности во взаимодействии районной администрацией (именно район являлся по статусу муниципальным образованием, в которое входил М.) Притом это не было активное сопротивление инициативам снизу, скорее это было простое следование стандартным процедурам. Дело в том, что планирование бюджета и его исполнение носят ярко выраженный отраслевой характер, тогда как точка роста и связанные с ним партнерства имеют комплексный характер в том смысле, что выходят за границы отдельного ведомства. Поэтому сегодня для того, чтобы преодолевать так называемые ведомственные барьеры нужны дополнительные и далеко не ординарные усилия всех участников, и прежде всего самой власти, ее различных подразделений. Для этого мало воли управленческого верха, поскольку территориальная межотраслевая инновация может не проходить в силу совершенно законного сопротивления исполнительского нижнего уровня.

Таким образом, опыт формирования территориально-управленческих партнерств ведет в главному выводу – центральной проблемой является установление партнерства внутри самой администрации, между ее структурными подразделениями как по вертикали, так и по горизонтали. При этом возникающие здесь противоречия носят не столько субъективный, сколько институциональный характер. Сегодня подобные партнерства добиваются какого-то успеха вопреки механизмам территориального управления.

Опыт в уже упомянутом городе М. В целом можно отнести к удачному. Не так давно город потерял транспортное значение, поскольку дорога регионального значения прошла по другому маршруту, из двух градообразующих предприятий одно практически прекратило существование, и это еще более усилило миграционные стремления молодежи. Так что наряду с внешним, как мы его назвали, маркетингом, остро витала проблема внутреннего маркетинга – создание привлекательного места для жизни собственного населения. Город сделал ставку на подрастающее поколение, вкладывая средства (опираясь в том числе на поддержку фондов) в компьютерное оснащение, предоставляя помещения, поддерживая предпринимательские инициативы. Надо отметить, что в последнем случае некоторую финансовую и организационную помощь оказал вновь нарождающийся средний бизнес, заинтересованный в судьбе собственных детей. В результате произошло взаимное использование партнера как ресурса: городская программа развития туристического бизнеса использует активность молодежи, а последняя получила доступ к городскому ресурсу и поддержку со стороны администрации в решении собственных задач.

В более парадоксальной форме партнерство администрации и молодежи проявилось в городе Н. Ханты-Мансийском Автономном округе (около пятидесяти тысяч жителей, основная специализация – нефтедобыча и ряд сопутствующих предприятий, вполне благополучный городской бюджет, в отличие от ранее рассмотренных примеров, развитая образовательная структура). Здесь проблема молодежной карьеры была поставлена в качестве основной и первичной. Город, в лице его администрации и ее возможностей, рассматривался в качестве ресурса решения молодежных задач. Поэтому точки роста искались, исходя из анализа молодежных проблем и формирования таких механизмов, которые бы эти проблемы решали. В этой ситуации городская администрация вынуждена была решать не ординарную для себя задачу – понять, что это за ресурс для города и каким образом его можно наиболее эффективно использовать в интересах города. Сами решения потеряли финалистский характер (признак, который является одним из главных в европейском опыте формирования территориальных партнерств [3]) и оказались не столько проектами, сколько процессами перманентного программирования, в которых содержание финальных проектов трансформируется в зависимости от установок участников. Точками роста, в связи с этим, являются не туризм или компьютеризация образования, а сама молодежь как развивающийся субъект территориальной деятельности.

Такой радикальный поворот в представлении о территориальных партнерствах и о характере их деятельности не исключает более традиционных способов работы. Все определяется конкретными условиями. В городе Ю. Ямало-Ненецкого Автономного Округа (около ста тысяч жителей, центр нефтедобычи, вполне благополучный по многим, с точки зрения современного состояния экономики, показателям) основная проблема связана с процессами северной миграции и, опять же, молодежи. На решение этой проблемы значительные спонсорские средства были выделены нефтедобывающей компанией. В рамках определенной концепции развития города на конкурсной основе были приняты несколько молодежных проектов, каждый из которых обладал высоким потенциалом в качестве общегородской точки роста. Поскольку средства городского бюджета при этом не затрагивались, а добывающая компания имела большое политическое влияние на городские процессы проблема партнерства в структуре власти и межотраслевые трудности отошли на второй план. Более серьезной проблемой оказалась прозрачность финансовых отношений при реализации намеченных партнерских программ.

 

ЛИТЕРАТУРА

 

1.                 Сазонов Б.В. Территориальные субъекты в структуре социальных партнерств. (В печати)

2.                 Сазонов Б.В. Системная организация социальных исследований на территории // Российское общество: социологические перспективы. Эдиториал УРСС, М., 2000

3.                 О.Г. Севан, Б.В. Сазонов, В.Р. Крогиус, А.В. Иванов. «Междисциплинарный подход к разработке программ развития малого города и прилегающего района (на примере Московской области)». «Технопечать», М., 2001